Reflexões sobre a reforma da Previdência Pública

Apesar de serem bastante diversificadas em sua forma e seu conteúdo, todas as idéias já apresentadas pelo Governo, até agora, sobre a reforma da previdência pública, giram em torno de uma ou mais de três questões básicas: a dos critérios de concessão da aposentadoria; a da forma com que a sociedade financiará esses benefícios e a participação das contas da previdência na formação do déficit público.

Das três questões, as duas primeiras são intrínsecas à previdência pública. A terceira, não. Resulta, essencialmente, de fatores circunstanciais. Não obstante, das três, é esta última que vem dominando a discussão da reforma da previdência. O que é bom por um lado, mas muito ruim por outro.

De fato, não fosse a necessidade urgente de se reduzir o desequilíbrio fiscal e de conferir maior flexibilidade de ação ao administrador público, dificilmente, a revisão dos critérios de concessão de aposentadoria e da participação da sociedade no financiamento desses gastos ganharia, sequer, a dimensão de problema nacional. Condição, aliás, essencial para que não continue a ser apenas um tema para os estudiosos do assunto, como vem ocorrendo ao longo dos últimos trinta anos.

O lado ruim desse enfoque do problema é que ele se baseia em números e critérios contábeis os quais, embora, extremamente, relevantes para análise do estado das contas públicas, são pouco adequados para a análise dos problemas estruturais da previdência pública, tanto no segmento administrado pelo INSS, quanto no dos servidores públicos. No caso do INSS, por permitirem que os gastos com a "assistência social" sejam confundidos com gastos da previdência, levando a um inchaço artificial destes últimos. No caso da previdência do servidor público, por permitir que o Tesouro omita as suas contribuições patronais ao sistema, o que implica na subestimação das receitas deste segmento da previdência pública.

Ambos os problemas não são novos. Apesar disto, tendem, a ser ignorados, já que a manutenção desses critérios se mostra cômoda para o administrador público. Entre outras razões, porque: reduzem os gastos correntes do Estado com a previdência pública; permitem que as receitas das contribuições dos segurados sejam utilizadas para o financiamento de gastos de qualquer natureza; transferem para administradores futuros a responsabilidade de encontrarem recursos para pagar as aposentadorias dos servidores públicos, e, por fim, oferecem ao poder público argumentos simples, falaciosos, mas altamente convincentes para que, de tempos em tempos, exija a redução dos benefícios dos segurados inativos e/ou o aumento das contribuições dos segurados ativos.

Esse expediente, de tão constante e drástica utilização, tem levado os legisladores a buscarem, seguidamente, mecanismos legais de defesa dos segurados inativos, até mesmo, através de normas constitucionais. Uma, constante do art. 201, determinando que "nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao do salário mínimo". Outra, no parágrafo 3º do art. 40 (que se aplica aos servidores públicos), determinando que "os proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão calculados com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração"

Entretanto, ambas se mostraram pouco efetivas. É que, a partir de então, o Poder Executivo, para reduzir os gastos com as aposentadorias, não hesitou em reduzir o valor real do salário mínimo, em congelar a remuneração nominal dos servidores públicos, em impor redutores aos valores das aposentadorias pagas pelo INSS e em tentar fazer o mesmo com os proventos de aposentadoria servidores públicos . Primeiro, pela adoção tanto de um redutor quanto pela cobrança de uma contribuição previdenciária dos inativos e, mais recentemente, através do Projeto de Lei Complementar n° 9, de 1999, pela instituição de um sistema de previdência complementar, com o estabelecimento de tetos, tanto para a previdência básica, quanto para a previdência complementar.

Sobre este último, cuja constitucionalidade é duvidosa, pesam, ainda, três outros argumentos. Todos mostrando que os efeitos de sua implantação serão opostos aos desejados. De fato, se aprovado, esse projeto elevará os gastos correntes com a previdência pública, reduzirá as receitas previdenciárias, e aumentará os custos do financiamento dos déficits públicos.

Como se vê, a análise dos problemas da previdência pelo ângulo de "caixa" poderá levar o País a trilhar caminhos, absolutamente, equivocados que poderiam ser, facilmente, evitados. Para tanto, basta que os problemas da previdência e, particularmente, da previdência do servidor público, sejam encarados de um ponto de vista estrutural, obrigando que se considerem, não só os custos diretos de uma aposentadoria, como os indiretos, pois, em muitos casos, chegam a ser superiores aos primeiros. Em verdade, no caso da previdência do servidor público, há de se levar em conta os custos de reposição do servidor aposentado, os quais ocorrerão sempre, quando sua aposentadoria voluntária for concedida antes da perda efetiva de sua capacidade de trabalho. Tal fato, pela Constituição Federal, ocorrerá, compulsoriamente, quando chegar aos setenta anos de idade.

Nesse sentido, aliás, são dois os fatores a considerar. Um, plenamente quantificável, será dado pela remuneração do servidor substituto, pelo tempo que ocupar as funções de servidor, precocemente, aposentado. Outro, intangível, decorrerá da menor experiência profissional do servidor substituto, o que poderá implicar em uma perda de qualidade, muitas vezes, irreparável nos serviços prestados. Principalmente, nos casos dos profissionais que atuam nas áreas do ensino, da pesquisa, da elaboração e revisão das leis, da solução de conflitos legais, do bom desenvolvimento das relações internacionais do Brasil, da prestação de serviços juridicionais, de arrecadação de impostos e dos serviços de segurança pública.

Como se vê, pela sua importância, esses dois fatores indicam, com clareza, que a análise das conseqüências financeiras do sistema de aposentadoria dos servidores deve se dar no contexto mais amplo da própria política de pessoal, pois o que interessa não são os gastos isolados com as aposentadorias, porém os gastos totais com pessoal. Consequentemente, medidas tendentes à alongar a vida profissional do servidor público deverão merecer atenção igual, ou até maior, a que dispensada às medidas relativas apenas o instituto de previdência pública.

A título de exemplo, para os servidores em atividade, uma combinação que pode se mostrar particularmente interessante: seria a da instituição de um adicional, por ano de serviço, a todos os servidores que já tiverem alcançado o último grau de suas respectivas carreiras, com uma alteração no entendimento do que seja a aposentadoria com proventos integrais (que passaria a ser a remuneração líquida, e não a bruta, como hoje prevalece).

Ao contrário da adoção de medidas como o fator previdenciário e de outras novidades de caráter punitivo, essa combinação de incentivos teria ainda inúmeras outras vantagens. A primeira, a de que ela poderá ser o caminho para a compensação da redução do salário real do servidor determinada pela não revisão geral dos salários praticada nos últimos oito anos. Uma segunda, seria o aumento da confiança do servidor público no Estado, que desta forma estaria, reafirmando os seus compromissos básicos assumidos com o servidor, no momento em que este ingressou na carreira pública. Uma terceira, seria que, estendido esse estímulo aos já aposentados que voltassem à atividade, ele representaria uma alternativa inteligente à violência de uma nova contribuição previdenciária. Uma quarta vantagem seria que, adotados esses incentivos, o País ganharia tempo para proceder a uma reformulação mais profunda nas bases da previdência pública do servidor público, sem legislar apressadamente em matéria complexa, procedimento que sempre leva à equívocos de difícil superação.

Obviamente, essas iniciativas, em que pese o seu enorme potencial para resolver os problemas estruturais da previdência do servidor público só ajudarão a minorar o problema do déficit público se, de alguma forma, o Poder Executivo, pelo menos desta vez, contiver a expansão dos gastos públicos. Do contrário, serão apenas medidas protelatórias de um desfecho que deverá ocorrer, mais cedo ou mais tarde, principalmente, em relação ao sistema INSS que, apesar de ser de adesão obrigatória, vem sendo crescentemente rejeitado pelos cidadãos, que, em tese, ele deveria proteger, a ponto, inclusive, de fazer com que os trabalhadores na informalidade já sejam, hoje, mais numerosos do que os filiados ao sistema.

Nessa direção, uma possibilidade poderia ser a da adoção de um regime de previdência para os servidores públicos que, tal como um novo Regime Geral, consagrasse, pelo menos, os seguintes princípios:

 

• co-participação obrigatória e rigorosamente pontual da contribuição do empregador no financiamento dos sistemas;
• adesão voluntária do segurado;
• criação de contas gráficas para cada segurado;
• instituição de um leque de planos alternativos;
• repartição do sistema em um regime básico e outro complementar;
• fixação de um período contributivo mínimo;
• fixação, em lei específica, dos limites máximos dos salários de contribuição admitidos para os planos básicos de previdência;
• capitalização das contribuições por uma taxa equivalente à praticada para o financiamento do déficit público;
• correção dos salários de contribuição pelo índice que seja utilizado para avaliar a evolução nominal da receita tributária;
• inclusão da expectativa de vida no cálculo dos proventos de aposentadoria, e
• não responsabilização do poder público pela insuficiência de reservas técnicas nos fundos complementares.

Como esses princípios são semelhantes aos que hoje são vigentes, impõe-se que se examine o seu potencial prático, através de um exercício de simulações baseado nas hipóteses de que: a contribuição do segurado equivalha àquela que é atualmente praticada (11% sobre a remuneração global); as contribuições patronais se restrinjam às que incidem sobre a folha de pagamentos e se destinam ao INSS (de 20 %); o período de contribuição seja de 35 anos, com incremento anual do salário de contribuição à razão de 7%; a capitalização desses recursos se dê pela taxa de 10 % ao ano, e, finalmente, que os proventos de aposentadoria correspondam ao salário de contribuição do trigésimo quinto ano de sua participação no sistema (o que equivale a uma aposentadoria integral).

Nesse caso, se o salário inicial de contribuição for de R$ 200,00, os seus proventos de aposentadoria serão de, aproximadamente, R$ 2.000,00, em termos reais. Sendo os recursos acumulados suficientes para financiar integralmente essa aposentadoria até a sua morte do segurado, para, posteriormente , financiar as pensões para os seus herdeiros e, por fim, para legar ao Estado um considerável patrimônio financeiro. Tudo, portanto, que o Estado poderia desejar do sistema, especialmente se esses recursos continuarem sob sua administração direta. Nessa hipótese, ele continuaria a recolher a contribuição dos segurados, dando-lhes o destino que quiser, como hoje o faz, e se obrigando, apenas, a abrir uma conta gráfica para cada servidor, na qual registrará contribuição do segurado, a sua própria e os rendimentos da capitalização que ocorrerão no tempo, e, somente trinta e seis anos depois, dar início aos desembolsos mensais da aposentadoria desse segurado, quando, então, poderá começar a se queixar de um eventual déficit da previdência; se valendo, para isto, da simples comparação entre as contribuições correntes do segurado (que nesse momento não mais ocorreriam) e os pagamentos dos proventos da aposentadoria do segurado. Tal circunstância, de quebra, lhe forneceria um bom argumento, a exemplo do que vem ocorrendo, para, em nome da eliminação de odiosos privilégios, começar a exigir uma contribuição previdenciária do aposentado!

Curiosamente, se aplicarmos os critérios acima utilizados para simularmos o cálculo dos proventos de aposentadoria de um trabalhador que tenha contribuído para o sistema, pelos últimos trinta e cinco anos, sobre a base de um salário mínimo, os recursos acumulados seriam suficientes para financiar não só a sua aposentadoria no valor de R$ 3.000,00 até sua morte, como, posteriormente, cobrir as pensões de seus dependentes e, finalmente, para legar ao INSS um belo patrimônio financeiro. De resto, para contrastar, vale registrar que, utilizados esses números na fórmula de cálculo atualmente usada pelo INSS, os proventos de aposentadoria desse segurado não passariam de R$ 200,00 por mês.

Pelo que nos mostra essa simulação, parece irretorquível a conclusão que o grande responsável pelas disparidades nos níveis de aposentadorias entre os servidores públicos e os segurados do INSS em geral não são os privilégios dos servidores públicos. O problema reside sim, no fato do Estado ter decidido cobrar dos trabalhadores em geral, a conta pelos gastos sociais.

Nessas condições, para que se possa realmente superar os problemas financeiros do INSS, será necessário que se revejam os princípios contábeis utilizados para os registros dos gastos sociais e, bem assim, para a definição da responsabilidade da sociedade, quanto ao seu financiamento. Para tanto, porém, será necessário que a reforma da previdência se dê à luz da reforma tributária, até porque boa parcela das contribuições previdenciárias se destina ao financiamento de gastos sociais. É o caso da COFINS, da Contribuição sobre o Lucro Líquido, da CIDE, do Salário Educação, e das contribuições para o Incra e para o chamado Sistema S (SENAI, SESI, SENAC, SESC, etc.)

Um cuidado que se deve ter em relação às conseqüências desse conjunto de medidas sobre a situação financeira do INSS é que, infelizmente, elas não poderão ser utilizadas, de imediato, para uma revisão dos proventos atuais de aposentadoria. Uma vez que, no início do processo, o que ocorrerá, será uma mera transferência contábil de gastos, sem nenhuma repercussão sobre o nível global de gastos públicos e sobre o déficit nominal do orçamento.

De fato, para que algo possa ocorrer nesse sentido, será essencial que o sistema se torne atrativo para os trabalhadores que estão na informalidade. Para estes, cuja faixa etária já em si inviabiliza a sua adesão do INSS, uma possibilidade seria o da criação de uma categoria especial de segurados, com direitos de aposentadoria ligados a um programa de pecúlio que venha a ser formado, com base, por exemplo, na subscrição de uma emissão especial de Títulos da Previdência Social. Nesse caso, as contribuições desses trabalhadores corresponderão aos títulos assim subscritos, mesmo que eles venham a formalizar as suas relações de trabalho.

Como se vê, há muito o que se analisar quanto às alternativas a serem consideradas na reforma da previdência pública.

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